5月22日，美国公民及移民服务局（USCIS）发布一项足以改变移民历史的政策备忘录，要求在美国寻求身份调整的外国人必须通过国务院在境外进行领事程序。
这条政策对美国的移民体系是一个彻底的颠覆。移民法上庭律师黄笑生表示，对那些在美国有过非法滞留的人来说，一旦离开美国会触发3年和10年禁止入境的禁令，意味着他们将很难拿到绿卡。
法律原意
调整身份只是特殊救济
USCIS在声明中表示，根据移民法规定，外国人在美调整身份（Adjustment of Status）是一种特殊救济，通常适用于已在境内且符合特定条件的申请人。长期以来的法律框架和法庭判例都明确要求，大多数情况下，申请人需通过国务院下属的美国驻外使领馆完成领事处理（Consular Processing）。这一程序要求申请人返回原籍国，接受全面的背景审查、身体检查和面谈，以确保移民过程的透明性和合法性。
简单总结：国会立法规定，在境内调整身份只是特殊情况下才允许，而不是一种普遍性。外国人申请绿卡必须通过领事馆审查。
USCIS官员表示，将严格遵循法律文本和判例，在决定是否允许境内调整时，必须综合考量申请人的入境目的、逗留时长、家庭联系、就业情况以及是否存在不可预见的特殊困难等因素。只有在极少数具备充分正当理由的个案中，才可能豁免返回原籍国的要求。
新政目的
移民局腾出空间处理非法移民
回顾美国移民政策演变，“领事处理”要求早在上世纪中叶的移民法中已有明确规定。但在实际操作中，尤其是在奥巴马和拜登政府时期，境内调整身份的灵活性有所扩大，以应对特定人道主义需求和经济需要。然而，随着非法移民问题日益突出以及公众对移民系统公平性的质疑加剧，回归严格执法成为必然趋势。
USCIS发言人扎克·卡勒（Zach Caller）在随后的声明中强调：“我们正在回归法律的初衷，确保外国人能够正确地使用我国的移民系统。从现在起，除非有特殊情况，否则暂时居住在美国的外国人如果想要获得绿卡，必须返回其原籍国申请。这项政策能够使我们的移民系统按照法律的预期运作，而不是鼓励钻空子。”
卡勒进一步指出，外国人从原籍国申请绿卡，可以显著减少美国政府搜寻和遣返那些在签证被拒后选择潜逃并非法滞留的外国人的资源消耗。“非移民，例如学生、临时工或持旅游签证者，来美停留时间短，且目的明确。我们的制度旨在让他们在访问结束后离开。他们的访问不应成为绿卡申请的第一步。”卡勒表示。
根据公开数据，USCIS每年处理数百万份移民申请，其中包括大量非移民签证延期和调整身份请求。卡勒在声明中特别提到：“遵守法律规定，可以让国务院在海外美国领事馆处理大部分此类案件，从而释放美国公民及移民服务局（USCIS）有限的资源，使其能够专注于处理其他属于其管辖范围的案件，包括暴力犯罪和人口贩运受害者的签证申请、入籍申请以及其他优先事项。”
目前，美国移民法庭积压案件已超过数百万宗，USCIS内部处理能力也面临瓶颈。通过将大部分领事程序推向海外，可以有效减轻境内机构的负担，同时强化“合法移民渠道优先”的原则。
影响
旅游签证入境申请绿卡被斩断
USCIS在社交平台X上表示，这个新政即时生效，在美国临时居留的外国人如果希望获得永久居留的绿卡，必须返回其本国申请，除非出现特殊情况。
这意味着，原本计划在美境内直接申请绿卡的留学生、H-1B签证持有者或B-1/B-2旅游签证持有者，可能需要提前规划，返回本国重新启动整个申请流程。
具体来说，绝大多数EB-1至EB-3类的职业移民，如果申请绿卡需要中断工作，返回原籍国等待绿卡，这一等待可能是一年甚至更长的时间。除非申请人能证明这会造成巨大的人道主义危机或者极端困难。对于EB-5投资移民的申请者来说，意味着“双递交”成为历史。
另外，对于家庭移民来说，拿旅游签证在美国和美国公民结婚申请绿卡的人士来说，除非怀孕或者哺育等特殊情况，否则很难在美国境内调整身份。
律师说法
如何认定特殊情况是关键？
USCIS在备忘录中说：本政策仅供 USCIS 人员在履行其官方职责时参考，但并不剥夺他们在作出裁决决定时的自由裁量权。
移民法上庭律师黄笑生表示，该政策将对申请人、企业和美国家庭产生深远影响。
黄笑生律师指出：“这个改变非常大，好多人就没办法在美国申请绿卡，都被推到领事馆。”他分析，首先会大幅增加美国驻外领事馆的工作压力，导致处理时间延长；其次，大量家庭无法实现亲属团聚，企业则可能流失关键工人，不过这也可能为美国公民创造更多就业机会。
黄笑生律师特别强调，这个政策的关键是如何认定特殊情况？对于家庭移民来说，怀孕或者哺育期可能是一个很好的理由，但对于职业移民来说，中断工作造成的损失是否属于特殊情况？这该怎么界定？目前含糊不清。这会给申请人带来巨大的困扰。“这种法律的不确定性，会损害很多人利益，肯定会受到移民团体、大的企业以及民权组织的起诉，要求移民局中止这项政策。”
作为长期在移民法庭上硬扛美国政府的法律从业者，黄笑生律师进一步担忧实际操作中的难题。许多目前在美国境内的人士属于逾期滞留者，一旦离开美国返回原籍国申请，可能触发3年或10年入境禁令，即使持有签证也无法立即返回。“这些怎么办？美国公民的直系亲属怎么办？美国公民的利益会不会受到损害啊？这是一个很大的疑问。”
黄笑生律师表示，对于已经提交485并且在pending中的人来说，应该不受影响。
