土地财政退潮，地方财政亟须新的稳定税源。但地方附加税立法尚在征求意见、消费税后移下划仍未落地、房地产税试点悬而未决——一场围绕地方财源和央地财政关系的重构，才刚刚拉开序幕
文｜《财经》记者 邹碧颖
编辑｜王延春
9134亿元。
这是2025年中国城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加三项税费收入的合计数字。三项税费收入分别为5170亿元、2382亿元、1582亿元。对于全国大大小小的地方财政局而言，这不是几笔陌生的款项，它们年复一年地测算、征收、入库。但从2026年8月28日起，这笔钱的性质或将开始发生变化：财政部、税务总局公布《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见，拟将这三项税费合并为一个新税种，即地方附加税。
对地方财政部门来说，这不只是把三个名字合并成一个。更重要的变化在于：地方罕见地在全国统一的税率区间内，获得了自主提出具体税率的空间——地方附加税实行11%-13%的幅度税率，具体适用税率由省、自治区、直辖市人民政府提出，报同级人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案。“合并之后，地方附加税有望成为地方税体系中的第一大税种。”北京国家会计学院副院长李旭红接受新华社采访时说。
城市维护建设税，地方政府征收后用于城市维护和建设，比如修路、排水、绿化、环卫。地方教育附加主要用于教育事业，教育费附加主要用于改善中小学办学条件。根据地方附加税法征求意见稿，地方附加税纳税人为在中国境内缴纳增值税、消费税的单位和个人。
“不能说税负增加特别明显”。财政部财政科学研究所原所长贾康接受《财经》采访时指出，地方附加税改革的关键意义并非“增收”，而是分税制框架下地方税体系建设的实质性步骤。1994年的分税制改革要求有地方税体系的支撑，而中国地方税体系建设多年来一直未能成型。2016年“营改增”后，地方政府原先赖以“过日子”的营业税已不存在，剩下较有分量的仅资源税及一些零星小税种，地方主体税种建设的问题更加突出。
为什么是现在？贾康认为，这是落实党的二十届三中全会财税改革部署的直接体现。此外，设立统一的地方附加税，最直观的价值在于规范性提升。附加费虽照征不误，但毕竟不是人大立法的税种，由“费”转“税”契合税收法定要求，是立法的进步。
中国财政科学研究院原院长、中国宏观经济学会副会长刘尚希对《财经》表示，此次征求意见稿将两项教育附加与城建税合并，统一以“税”的名义立法，实质上是对历史遗留的“以费代税”问题的一次性清理。这一举措的意义超越了地方附加税本身，它标志着税收法定原则在地方税体系中的进一步落实，也为其他仍以“费”的名义存在的政府性基金的规范化提供了新的样本。
地方附加税只是第一步。据财政部数据，2021年全国国有土地使用权出让收入约8.7万亿元，此后连续四年两位数速度下滑，到2025年减少一半。2026年前八个月，国有土地使用权出让收入近1.38万亿元，同比下降28.6%。高盛向《财经》提供的研报显示，考虑到房地产市场持续低迷，尤其是建筑活动疲弱，预计今年中国土地出让收入同比下降约20%。
几乎在同一个时间窗口里，消费税下划地方的改革路径被反复提及，个人和资本所得税的征管链条被密集加固。一场围绕“地方政府的钱从哪里来”的多节点调整，正在同步展开。
当土地财政退潮、传统税源承压，地方税体系究竟如何构建？如何寻找新税源？
1
地方附加税：正向一小步
《地方附加税法（征求意见稿）》共13条，总体思路是“税费制度基本平移，保持税负水平总体稳定”。征求意见稿明确，地方附加税以纳税人实际缴纳的增值税、消费税税额为计税依据——换言之，这是一个跟着经济活动走的税种。
税负会不会因此增加，是外界最关心的问题。
当前，现行城市维护建设税实行7%、5%、1%三档税率，分别对应市区、县城镇、其他地区，按各档收入规模占比加权计算，平均税率约为6.6%；再加上教育费附加3%、地方教育附加2%，三项税费合计的平均税（费）率约为11.6%。
新设的地方附加税实行11%至13%的幅度税率，其中间值与现有平均税负水平基本相当。惠誉评级向《财经》提供的报告估计，若所有省份均采用13%的上限税率，地方政府可额外征收1700亿元人民币，相当于转移支付前地方政府一般公共预算收入的1%左右。不过，各省实际税率可能低于上限，同时纳税人反应及经济活动变化也可能削减收入增幅。
惠誉评级亚太区国际公共融资评级董事肖佳佳告诉《财经》，尽管地方附加税的规模对改善地方政府长期债务问题的作用不算突出，这仍是地方税改革正面的一步。消费税、房地产税等更难的改革长期悬而未决，地方附加税作为改革刚开始的一小步释放了正向信号。
贾康认为，假使各地都“顶格”安排税率计算，从总盘子看只增加约1.5个百分点，因此不能说税负增加特别明显。但他强调，更值得看重的是改革带来的规范性提升——将附加费合并为统一立法税种，是贯彻中央总体配套改革的一个实际步骤。
一个值得注意的细节是，此次征求意见稿改为由省级政府在统一区间内提出具体税率。这意味着，原城建税按市区、县城、乡镇划分带来的税率差异将被抹平。这既是一次税制简化，也意味着税率的决定权到省一级——地方的“自主”，更准确地说，是省级政府的自主。
中央财经大学财税学院教授白彦锋接受《财经》采访时表示，地方附加税改革简并了税制、降低了政府部门的税费征管成本和纳税人的税费遵从成本。惠誉报告指出，尽管各省能够对地方附加税税率作出调整，但是仍需在增加财政收入与保持本地税负竞争力之间作出权衡。
地方附加税不等于地方税，它更像中国地方税体系中的一块小拼图，而非完整答案。《财经》采访的专家指出，地方附加税改革的技术难度并不大，是一次温和的“费改税”。相较而言，消费税征收环节后移、下划地方，才是地方税体系搭建过程中分量较重的一步棋。
2
消费税改革，延宕七年
中国财税专家及惠誉评级亚太区国际公共融资评级高级董事孙浩向《财经》介绍，此次地方附加税改革影响约1万亿元，相对全国20多万亿元财政收入占比不算高，它不涉及央地大税种分成、不触动征收范围和税基调整，所以容易先改；而消费税牵一发而动全身，因此改革推进较为慎重。
消费税是中国四大主体税种之一，主要在生产、批发或零售环节征收。财政部数据显示，2025年，中国增值税、企业所得税、消费税和个人所得税四大税种总计占税收收入约81%。2025年，消费税约1.69万亿元，同比增长2%，占税收收入约9.6%，次于增值税和企业所得税。其他三大税已经实现央地共享，消费税主要仍归中央。
孙浩介绍，从《中国税务年鉴》记录的2023年数据来看，烟草制品业、石油煤炭及其他燃料加工业两大行业基本贡献全国消费税的70%以上，其余才是汽车制造业、零售、酒类。现阶段消费税是中央税，在地方一般公共预算收入中看不到它的身影，但并非没有，而是以部分返还形式回流地方。
2026年8月，《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》在部署中提到，“健全地方税体系，研究制定消费税改革方案，稳步推进地方附加税立法”。但消费税改革已不新鲜。
2019年，国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》就已提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”。2021年“十四五”规划纲要、2024年二十届三中全会重申了这一部署，2025年政府工作报告进一步提出要“加快推进”。
消费税改革存在约七年。审计署2026年5月发布的研究文章称，消费税自1994年开征以来，征收环节历经六次调整，目前仍以生产环节征收为主，收入全部归属中央。贾康也提到，消费税改革目前仅有珠宝首饰一个很小试点，其收入仅占消费税总额约2个百分点。
改革一旦落地，对地方财政意味着什么？2025年，中国消费税收入约1.69万亿元，地方本级财政收入约12.21万亿元。仅作简单的静态测算，不考虑转移支付等因素，如果消费税收入完全下划地方，地方本级财政收入将增加13.8%。
消费税目前涵盖15个税目，但收入高度集中——烟草、石油、汽车、酒四个税目占到消费税收入的约98%。专家认为，烟、酒、油、车等税目已经具备一定的征收环节后移条件，但改革可能先从高档化妆品、贵重首饰、小汽车等部分品目试点，再逐步扩大范围。
更深层的意义在于，如果消费税征收环节从生产地后移至消费地，并将部分收入下划地方，地方税源与本地消费、人口和商业活动的关联度将提高。相较于过去依靠招商引资、扩大工业生产培育税源，地方政府未来可能需要更加重视人口集聚、消费环境和服务业发展。
银河证券的一项测算显示，如果将烟酒、成品油、汽车三大类消费税目的征收环节后移至批发零售环节，并按央地五五分成下放地方，东、中、西、东北四大区域省份将分别增加税收收入3308亿元、1560亿元、1593亿元、500亿元，东部省份是明显的受益方。
改革一旦落地，区域间的分化或许会进一步显现。消费能力强、人口持续流入的地区能获得的税源相对更多，而消费基础薄弱的地区能分到的蛋糕相对有限。孙浩同时分析，任何收入端改革都可能对应支出责任的调整。若消费税从中央独享变为地方独享，可能会有两个配套调整：一是现有的返还或转移支付会被削减对冲；二是若不做对冲，则未来支出责任也会相应调整。
3
建构地方税体系，支点在哪
地方附加税已进入公开征求意见阶段，消费税下划仍在路上，但两者共享同一个底层逻辑：让地方的收入更多地来自真实的经济活动、真实的消费，而不是来自一次性的土地出让。
当前，中国地方政府真正依赖的，是以增值税、企业所得税、个人所得税等共享税为主，叠加房产税、契税、土地增值税等地方固定收入，以及中央转移支付形成的综合财力。财政部文章介绍，企业所得税和个人所得税由中央与地方按60∶40分享。2016年全面推开营改增后，原属地方的营业税改为增值税，增值税收入由原中央、地方75∶25调整为50∶50。
根据财政部，2025年地方一般公共预算本级收入12.21万亿元。当年全国国内增值税6.89万亿元、企业所得税4.13万亿元、个人所得税1.62万亿元；同时，地方固定收入中的房产税5212亿元、契税4440亿元、土地增值税4102亿元，单项规模明显低于上述共享税。2026年8月发表于《税务研究》的一篇研究指出，当前中国地方税体系仍存在主体税种缺失、共享税收入分享方式不够合理、传统税源萎缩以及新兴税源贡献不足等问题。
这一问题，在地方政府土地收入下滑、化债压力仍大的背景下，更加凸显。财政部数据显示，截至2026年7月末，全国地方政府债务余额为59.24万亿元，其中一般债务17.85万亿元、专项债务41.39万亿元；1月-7月，地方政府债券支付利息8977亿元。国家金融与发展实验室发布的《2026年二季度中国宏观杠杆率报告》显示，2026年二季度末，政府部门杠杆率为71%，其中中央政府杠杆率为30.5%，地方政府杠杆率为40.4%。
地方债务压力的背后，是地方财政收入与支出责任之间的结构性矛盾。地方政府承担了大量基础设施建设和公共服务支出，又面临土地出让收入下降、传统税源增长乏力等约束。
贾康指出，当前地方“过日子”最依赖的是第一大税——增值税。增值税组织财政收入的功能很强，但基本不具调节功能、趋向税收中性，目前仅三档税率，正朝两档合并努力。增值税实行中央与地方对半分成，是中国特色的共享税安排。地方增值税分成起初仅为25%，2016年营改增后曾“先两至三年为期”提高到对半分，期满又无替代方案，便沿用至今。贾康认为，增值税对半分有一个副作用，地方政府只要在本辖区把企业办起来，不论盈利与否，只要开工就有增值税税基，从而强化了“重招商引资、轻公共服务”的职能扭曲。
在增值税之外，贾康提到资源税是另一类地方属性较强的税种，在资源富集的中西部起到一定支撑作用。资源税改革最早正是在新疆等欠发达地区先行试点，再全国推开。
眼下，地方附加税立法已经进入公开征求意见阶段，截止日期为2026年9月27日。但地方附加税的税基仍然与增值税、消费税高度绑定，这也意味着，地方附加税收入会较直接地受到生产、消费等经济活动波动的影响，具有较强的顺周期特征。而学界普遍认为，真正适合充当地方主体税种的，原本应是税基独立、稳定、不可移动的财产税与资源税。
白彦锋提到，对便于流动的劳动力、资本等生产要素课税，更适合作为中央税或者共享税，以构建全国统一大市场，提高资源配置效率。此外，将不可以移动的资源税、财产税等作为地方主体税种，有助于减少税制扭曲。
4
房地产税两难与征管升级
一个问题始终绕不开：在国际上，地方财政主流的锚点是以房地产税为代表的财产税，为什么这轮中国政策调整选择的却是地方附加税、消费税下划、强化个税征管这条路径？
理想的房地产税是对不动产保有环节按年征税，税基是房屋的评估价值，且应覆盖经营性与居民自住房产。孙浩说，在一个可持续的税收和财政机制里，资产税（财产税）理应占较大比重。以澳大利亚及部分OECD（经合组织）国家为例，其地方政府的核心税收之一就是资产税。
卖地收入与房地产税是“两个不可比的东西”。孙浩认为，土地出让收入是一次性的“一锤子买卖”，一块地卖出70年使用权没有后续的出让金收入，不是可持续的财政收入；而房地产税是细水长流，且能自我强化的正向循环。但中国居民在购房时已一次性买断70年使用权。且在当前房地产下行周期可能尚未结束的节点上推房地产税，困难很大，首要制约便是居民收入水平。
“社会普遍的税收厌恶情绪，在房地产税这方面表现特别明显。”贾康同时指出了税收制度建设的两难，一方面，中国家庭往往倾其积蓄购买产权房，对房屋产权格外看重，“千辛万苦攒钱买房还要交税”的状况很难获取民间理解；另一方面，从国际经验与长远税收制度建设而言，房地产税却是校正地方政府“短期行为”的制度基础。
在土地财政模式下，在任地方政府领导通过一次性出让土地收入（40年至70年）增加地方收入，而后任领导在已出让土地上分文难取。反观美国、日本、欧洲等主要经济体，其地方收入并不主要依靠一次性拿足的出让收入，而是依赖年复一年、细水长流且可预期的房地产税。
贾康进一步认为，当政府征税从“向企业拿税”转为“向个人拿税”，纳税人因住房缴税便会对政府提出优化公共服务的直接诉求与压力，这将倒逼“参与式预算”、充分听取纳税人意见。但与此同时，也需要一整套系统配套的制度机制改革。
2011年，上海、重庆开始部分个人住房房产税试点。十年后，2021年10月，全国人大常委会曾授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点，试点期限五年；截至目前，官方尚未公布针对这一授权是否继续实施或搁置的决定。十四届全国人大常委会的立法规划中，也未列入备受关注的房地产税立法。专家分析，暂缓立法主要是考虑到当前经济形势。
同时，需要厘清一个容易混淆的概念：“房地产税”与已经存在多年、面向城镇经营性房产征收的“房产税”，并不是一回事。恰恰是后者，正在成为地方政府收入中规模较大的税种——2026年上半年，全国房产税收入达到2782亿元，同比增长6.3%。
按照现行《房产税暂行条例》，房产税依照房产原值一次减除10%至30%后的余值计算缴纳，税率为1.2%；房产出租的，以房产租金收入为计税依据，税率为12%。其持续增长，一方面来自房产原值税基相对稳定，另一方面也来自征管能力的提升。上海财经大学公共政策与治理研究院副院长田志伟分析，2026年金税四期全面落地，打通了税务、银行、工商、公安等多部门的数据壁垒，有利于不动产登记信息、税务信息的交叉核验，征管能力提升也是支持房产税收入增长的重要因素。
眼下，真正对全国个人存量住房征税的房地产税改革依然停滞，但依托更强的数据穿透能力实现的应收尽收，正在悄然发生。征管升级正在成为地方财税来源的重要保障。
这种“重征管、轻新设”的思路，在个人和资本所得税体现得更明显。截至2026年9月，离岸信托、外籍股东分红、限售股转让三个领域密集出台新规：7月24日，财政部等部门明确离岸信托在财产装入、存续、终止等环节的个税处理规则；8月28日，财政部、税务总局、证监会规范限售股转让所得税，要求申报成本原值并由证券机构预扣预缴；9月1日，外籍个人股息红利暂免个税的政策被正式废止，相关所得纳入20%的基本税制框架。
这几项政策共同的特点是：税率大多没有变——限售股仍是20%，离岸信托新规主要明确申报和征管规则，只有外籍个人分红是实质性废止了一项延续32年的优惠。真正的变化是征管能力。过去难以核算的资本收益和跨境财富，正被纳入更清晰的数据链条。但需要说明的是，个人所得税是央地共享税，这一轮征管强化对地方财政的直接增收效果有限，它的意义更多在于——税收征管的边界正从传统的生产、流转环节，向财富和资本收益延伸。
5
1994年分税制的历史坐标
为什么是现在改？要理解新一轮改革的分量，需要先回到30多年前的那次分税。
1994年之前，中国实行的是“划分收支、分级包干”的财政包干体制，俗称“分灶吃饭”。简化理解，20世纪80年代，地方每年向中央上缴定额税收，剩下的自己支配。这种体制在改革开放初期释放了地方积极性，但也让中央财力持续走弱。根据国家统计局《中国统计年鉴2006》，分税制改革前夕，中央财政收入占全国财政收入的比重（不含债务收入）从1985年的38.4%下降为1993年的22%。中央财政甚至一度要向地方借钱才能维持运转。
1993年12月，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年起在全国推行分税制。分税改革通过把增值税等大税种设为央地共享收入、地方分享25%，重新集中了中央的财力。2002年的所得税分享改革进一步增强了中央财力。1994年中央财政收入比上年增长逾2倍；到2005年，中央财政收入占全国财政收入的比重已提升至52.3%。
这套体制的核心逻辑，是把税源最广的增值税作为央地共享收入，中央拿走大头，同时形成由补助和税收返还等构成的转移支付体系，以调节地区间的财力差距。分税制改革明确了中央与地方事权的划分，并按税种划分中央与地方的财政收入范围。2018年前，国家税务局和海关负责征收中央固定收入和中央与地方共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。
30年后，问题的性质倒转了过来。1994年最紧迫的问题是中央拿得太少。今天越来越突出的问题，却是地方稳定的收入来源不够，而支出责任又很重。土地财政退潮、房地产相关税费波动、传统产业税源承压，多重因素叠加，让地方财政的造血能力面临考验。
以重庆2026年财政预算为例。重庆市一般公共预算收入预计2818亿元，其中税收收入预计1602亿元，增长3%；而政府性基金预算收入预计1594亿元，其中，国有土地使用权出让收入高达1390亿元。土地出让收入的体量已经接近一般公共预算税收收入的87%。
2022年推进省以下财政体制改革时，国务院办公厅的文件点明：部分地区财政事权和支出责任划分不合理、收入划分不够规范、基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）压力较大。2024年，党的二十届三中全会在部署深化财税体制改革时明确提出，要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。2025年的政府工作报告进一步提出，要加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。2026年的政府工作报告表述又有微调。
中诚信国际研究院院长袁海霞指出，三中全会对深化财税体制改革作出全面部署，并要求2029年完成改革任务，2026年将是深化改革的重要突破口。西南财经大学教授刘蓉也观察到，今年政府工作报告关于消费税改革的表述较2025年出现明显调整，从侧重“下划地方、增加地方财力”转向“征税范围、税率、征收环节”三位一体协同优化。
这条时间线上，1994年的分税制框架并没有被推翻，只是在原有基础上不断调整。
1994年分税制解决的是中央和地方怎么分税、怎么集中财力的问题。今天这轮改革要回答的是，在土地财政退潮、地方支出责任不断加重、传统税源结构发生变化之后，重新厘清中央和地方之间——什么收入归谁、什么事该由谁承担、地方还剩下多少稳定税源。
6
一次新的央地财政关系校准
改革开放40多年之后，新一轮财税改革面对的已是和1994年不同的核心命题。但《财经》采访的专家认为，土地财政退潮后，仅仅合并地方附加税，构建地方税体系，不足以彻底缓解地方财政压力，更重要的是调整地方政府与中央政府、与经济发展之间更深层的关系。
对于“税源是否会从生产端转向消费端”的问题，孙浩指出，中国税制长期“重生产、轻消费”，流转税占绝对主导，而流转税天然绑定生产而非消费，这与“生产强、出口强、内需弱”经济结构高度一致。直接税中个税占比不到10%，而美国联邦个税占比约50%。他认为，向消费端转型有趋势，但缓慢且充满挑战，只要税基仍以流转税为主，就难以根本转变。
孙浩指出，当前文旅、餐饮等消费看着热闹、就业人口多，但对财政并非核心支柱。“餐饮酒店业对全国税收收入的贡献不到1%，而生产端的制造业贡献超过30%的税收。”孙浩说，这类行业多为小微商户，要么免税、要么按定额税缴纳，真正撑起税源的仍是制造业、金融业和IT大厂，这一格局短期内不会改变。
孙浩等专家认为，税收分成体制多年未有大的变动，真正可见的动作发生在债务端——中央赤字率相对提高、多发国债，以抬升中央支出占比。但结构性错配依然存在，地方政府本级一般预算收入约占全国55%，却承担80%至90%的一般预算支出，缺口主要靠转移支付弥补，以平衡区域财力差异。各类税改尚未从根本上改变央地财政表面上的收支不均等。
贾康认为，1994年分税制是财税体制对接市场经济的里程碑式改革，但多年过去，分税制只落到中央和省这一层，尚未彻底落到省级以下（市、县级）。而今，必须正视并推动省以下分税制建设，从根本上解决基层财政困难、隐性负债、地方土地财政短期行为等问题。
从中国税收结构来看，贾康认为，中国的税收收入来源需要继续调整，降间接税、补直接税。消费税后移下划地方，选择部分品目的消费税收入将征收环节后移，划归地方财政收入。个人所得税改革，应把“综合机制”适当扩大到四种劳动收入之外的非劳动收入（如部分金融资产收益），并显著降低最高边际税率；可建立与物价联动的动态调整机制；积极考虑对接家庭赡养系数差别化的征收模式。此外，可积极探讨以低起点对企业开征独立的碳税。
在地方税体系建设上，贾康等专家建议逐步创造条件，稳妥推出柔性切入的房地产税试点扩围，引入和优化房地产保有环节的征税，为地方打造稳定税种，形成未来的重要财源。同时建议，财政实体层级简化至中央、省、市县三级，清晰界定三级政府财政事权与支出责任范围，形成各级政府事权一览表和支出责任明细单，适度提升一般性转移支付比重，整合清理专项转移支付。
“财政是联结政府与市场、中央与地方、政府公权体系与公民分配关系的交汇点，形成国家治理的基础和重要支柱。”贾康认为，财税体制改革必须在攻坚克难中取得决定性成果。
这将是一次新的央地财政关系校准——土地财政退潮之后，地方政府需要的，不只是几个新的税种，而是一套让地方财政不再依赖土地出让收入，而是更多建立在居民消费、服务业、企业利润、资本收益、资源环境成本等可持续税基之上的体系。
这套体系能否真正立起来，将决定未来地方政府与经济增长之间会形成怎样的关系。这也正是二十届三中全会强调的“权责清晰、财力协调、区域均衡”央地财政关系的应有之义。
