9月16日，香港特别行政区行政长官李家超，在特区立法会公布了《香港特别行政区经济和社会发展第一个五年规划（2026-2030年）》（下称《五年规划》），该文提出五大主要目标，包括经济发展取得新突破、国际竞争力和影响力持续提升、北部都会区建设加速提效、民生福祉显著改善，以及融入和服务国家发展大局取得重大进展。
这份约6万字的文件，紧扣“国家所需、香港所长”，与香港市民更为熟悉的绿色《施政报告》同日发布，共同勾勒香港未来五年的发展路径。
李家超表示，香港首份五年规划聚焦经济发展与民生福祉，是着眼未来、主动对接国家发展战略、巩固提升香港自身优势的重要部署。
香港特区第一个五年计划中的五个主要目标
过去，香港习惯以年为周期，通过《施政报告》安排明年的计划，又通过《财政预算案》决定钱花在何处。香港也从来不缺更长远的发展蓝图，早在2021年公布的《香港2030+：跨越2030年的规划远景与策略》（下称：《香港2030+》），即为土地、基建与产业发展设定了跨越十年左右的框架。
但既然香港一直都有规划，那么，《五年规划》的特殊之处在哪？
长期从事城市与区域发展研究的香港中文大学香港亚太研究所副研究员纪纬纹告诉南风窗，香港是希望通过第一个《五年规划》，配合治理机制的改革，重塑香港治理与发展的模式。五大主要目标并不是全新的，而是在现有基础上，通过纳入一个新的制度框架，有系统、成体系地推动它们进一步的发展。
《五年规划》值得关注的，是它对“有为政府”与“有效市场”结合的推动力。
以下，是南风窗与纪纬纹的对话：
01
主动规划
南风窗：您过去研究香港城市治理时曾提到，过去的治理体系越来越难及时掌握产业和社会环境的变化，也提及香港应该从“被动回应”转为“主动规划”。在这个背景下，香港出台《五年规划》的现实需求是什么？
纪纬纹：要回答这个问题，首先要厘清目前香港市民的需求是什么，他们怎么看待实现这些需求的方式，以及他们的想法会不会随着时间变化发生改变。
过去，市民可能更多觉得要通过自己的努力，在市场里拼搏和争取。香港也经常讲“狮子山精神”，此路不通，便自己找另外一条路。
但现在可以看到一个变化，越来越多市民遇到问题时，开始向政府寻求支持。比如现在经常会听到的，许多市民希望政府多给予青年“向上流动”的机会。这样的诉求，在四五十年前没有那么突出。
随着整个城市发展模式、经济社会环境不断变化，市民越来越希望政府进行合理、适度的干预，但是具体应该干预什么，如何干预，干预到什么程度，在《五年规划》出台之前，香港社会其实一直没有形成特别明确的共识。
过去香港谈得更多的，是土地、房屋、社会流动性、就业和金融地产霸权问题，但在长期强调“大市场，小政府”阶段的香港，无论是行政机制还是治理理念，都缺乏一套有效干预的机制。
所以今天，香港是希望通过谋划第一个《五年规划》，配合治理机制的改革，改变整个香港治理与发展的模式。
图源：图虫·创意
南风窗：香港过去主要通过《施政报告》和《财政预算案》来部署安排，也有过《香港2030+》等长期发展战略。那么《五年规划》与原有长期规划之间的区别是什么？要解决的问题是什么？
纪纬纹：香港过去的中长期规划，往往比较集中在某一个具体领域，规划之间比较零散。基本上是当下已经出现了某些问题，政府再根据香港当时的环境和条件做出被动回应，再对未来做出一点点规划。
问题就在于，这些配合着短期周年政策的中长期工作，能不能对香港整体发展，形成一个系统性的谋划？我认为过去是没有做到的，或者说即使有这样的尝试，效果也并没有那么理想。
比如说《香港2030+》的规划，主要是面向土地和基建发展的空间发展规划。这类规划主要解决的，是一片土地怎么开发，怎么建设交通和房屋基建等等问题，但没有全面综合地考虑香港这座城市未来发展方向，包括未来要发展的产业是什么，这些产业所需的用地多少与类型，所需的人力资源与政府财政支持。
所以，对香港来说，《五年规划》与过去的长期规划是不一样的。
我的理解是，《五年规划》是一把伞，而且是特区政府主动打开、认准认定方向打开的伞。以前是出现问题后再处理，现在是政府先主动选择一个发展方向，再围绕这个方向组织政策和资源。
香港五年规划的七个理念
对政府内部，它要解决的是行政体系条块上不协调的问题，以及整个政府能够围绕一个事先确定的目标，在未来持续推进的问题。
对外，《五年规划》回应了香港社会内部的声音，比如住房供应、青年向上流动，“地产霸权”和“金融霸权”等问题的解决。这些反映出香港过去的发展模式在资源分配和资本流向上存在优化空间。
《五年规划》不只是要缓解社会问题。更重要的是，它要把社会上的各种资源，真正动员到政府已经确定的发展方向上，通过《五年规划》这一新的治理模式与理念，以改变调节模式（mode of regulation）。
也就是说，《五年规划》是让香港，从过去更加依赖市场自行决定资源流向的模式，转向政府更加主动的模式，政府要引导资本在应有的领域合理积累，资源朝目标方向投入，并关注财富合理分配问题。
从这个意义上说，这和过去香港的发展模式相比，是比较大的改变。
02
协调
南风窗：制定了五年的目标后关键在于执行，但《五年规划》中许多项目不是一个部门就可以完成的。过去香港在跨部门推进项目中，常见的问题是什么？香港现有的行政架构够不够支持《五年规划》？
纪纬纹：部门协调一直是香港比较头疼的问题。
问题主要体现在“部门本位主义”，事不关己，绝不劳心。只要一件事越过了自己原先的职责边界，第一反应基本上是：麻烦你找另外一个部门的人处理。这不仅发生在不同政策局、不同部门之间，同一部门内部也会有类似情况。
这与香港原先的行政体系设计有关，也和公务员文化和问责制度有关，大家都会考虑职业风险，也就会有“不多做就不容易出错”的思维。但目前我们需要更多跨部门协作，统筹成本也就变得更高。
不过政府也尝试解决这个问题，已经出现了一些行政主导的、高层次的跨部门协作委员会，有些甚至由政务司司长、财政司司长，乃至行政长官统筹。
但我认为真正的挑战是，即使行政长官和司长们有跨部门协作思维，希望推动改革，但如果真正负责执行的中高层和基层公务员没有同步改变，那么整个行政体系还是会按照既定的规则、流程和办事方式运行。这不一定是公务员的问题，很多时候只是他们已经习惯了按照既定程序办事。
也就是说，如果整个思维方式和工作机制都没有发生变化，仅仅增加一个新的协调机构，并不能真正解决问题。
但过去一两年里，特区政府已经做了不少尝试，比如对公务员推出KPI等等。
在未来五年，配合《五年规划》，无论是通过问责机制，还是鼓励的积极性措施，香港特区政府会慢慢地，一步步从相对容易的、急需的地方开始入手，改变这一套老旧的机制。
香港铜锣湾游人如织/图源：视觉中国
南风窗：香港首份五年规划从2026年实施，但现届港府任期将在2027年届满。且五年一任行政长官，四年一届立法会的周期也意味着，第一份五年规划将要经历：行政长官换届、立法会换届、每年一次的财政预算与施政报告。
当各个关键周期并不重合时，怎样保证《五年规划》能够持续执行？
纪纬纹：香港是中国的特别行政区，香港特区政府需要向中央负责。行政长官上任后，也需要由中央任命，才可以就任。
在“爱国者治港”的原则下，行政长官最关键的一项任务，就是把香港发展好，同时帮香港服务好国家发展。所以现在经常讲“国家所需、香港所长”。意思是，香港要利用自身的优势去回应国家发展的需要，同时也借这个过程发展好香港自身。这是一个非常重要的前提。
在这个基础上去理解《五年规划》的持续执行，就比较容易理解。
《五年规划》负责确定宏观的发展方向，周年的《施政报告》和《财政预算案》就把五年的目标分解为年度工作，配套相关资源。
另外行政长官和立法会之间，分工合作，共同推动规划的落实，立法会同时监督政府工作。按照实际发展情况，再调整、跟进相应的工作。
所以政府换届或者立法会换届，并不会成为五年规划实施中特别大的问题。澳门就是一个很好的例子，澳门的五年规划周期与特区政府任期也不完全重合，部分规划也是跨越两届特区政府，但大部分规划目标也能够达成。
无论是香港还是澳门，定好了预期的发展大方向，不会因为小周期的更替，发生根本性的改变。因为无论谁担任行政长官，最基本的任务还是做好发展香港，服务国家的工作。
澳门/图源：图虫·创意
南风窗：《五年规划》里明确提到，“定期对《五年规划》实施情况进行监测、评估、考核，并根据实际情况对五年规划进行中期调整”。那么哪些内容应该被视为五年规划中相对稳定的部分，哪些内容又应该允许根据环境变化改变？
纪纬纹：这涉及我们如何理解“长周期”和“短周期”的问题。我举一个生活化的例子。
一个人二三十岁的时候，一般大家都建议保持相对积极、进攻型的投资策略，这个大方向是不会改变的。但每一年，可以根据不同基金的表现和外围的国际经济形势，微调资产配置。比如某年某年股票市场好，那么债券市场的投入比例就小一些。
也就是说，具体的配置可以变，但长期的发展方向不会改变。一个30岁的人，不会因为某年的市场波动，就把投资模式从进攻型调整为防守型，除非他的年龄、人生阶段或者外部环境已经发生了根本变化。
《五年规划》也是同样的道理。它所确定的中长期战略方向，不会因为某一年经济或者社会出现了短期波动，就发生翻天覆地的改变。
就香港这份五年规划而言，现在确定了五个主要目标。我相信未来五年，这五个大目标本身不会改变，但具体战术、政策工具以及具体指标，是可以根据实际情况进行合理调整的。
尤其要考虑到，香港是一个外向型经济体，会受到国际市场和全球经济环境变化的影响，很多经济变量并不是香港特区政府可以调控的。
所以这次《五年规划》设置的22项主要指标中，有17项是预期性的，仅有5项是约束性的。如果香港真的把这些高度受外部市场影响的经济指标确定下来，反而未必合理。
03
五年之后
南风窗：既然规划里的指标多是预期性目标，那么五年以后，我们应该怎样衡量《五年规划》的效果如何？
纪纬纹：《五年规划》是香港首份类似的规划，它需要保留一定的灵活性，让政府能够从过去的治理方式，逐步过渡到新的治理方式。
香港特区政府有权根据实际情况，对规划做出调整，这个调整是“按需调整”。如果两三年后发现，实际情况已经与制定规划时的判断，出现了明显的不同，原来的目标已经变得不切实际，那就应该调整。
目前看到大部分是预期指标，反而说明了这份规划是从香港的实际情况出发的。如果只是为了追求完成指标，把所有的指标都定为刚性约束，反而政府有可能被数字束缚住，也无法真正促进香港的发展。
现任行政长官李家超也曾在采访中指明，约束性指标必须达成，未能达成则需问责，而预期性指标则是体现方向性和引导性，政府尽可能调动全社会的资源，去推动实现。
过去的香港，很少出现政府动员全社会力量，去共同实现某一个中长期任务的情况。这是香港的第一次尝试，这个过程我们也需要积累经验。
规划过程中出现需要调整的环节很正常，关键是发现问题后，香港要及时回应新问题，调整做法，最后基本把《五年规划》的主要目标都好好实现。
如此，《五年规划》和周年制的《施政报告》和《财政预算案》也形成了呼应。
《五年规划》代表的是一种稳定性，香港可以稳扎稳打地，有序推进既定目标；每年的《施政报告》和《财政预算案》又体现一种灵活性。政府可以根据实际情况，灵活变动，及时回应问题，而不是盲目地跟着最初设定的目标一路做到底。
香港五年规划六大范畴
要判断效果如何，我更倾向于这套搭建起来的新治理方式（《五年规划》《施政报告》《财政预算案》的制度框架、跨部门乃至城际协作机制；政府市民的双向参与），是否成功落实。以及是否能够及时、有效地完善甚至解决，推进过程中出现的问题。
当然，指标体系的完成情况仍然是重要参考，但我认为不应该成为唯一，甚至不是首要的标准。
发展和治理体系的有效改变，实现“有为政府”的目标，并配合“有效市场”，推动香港经济产业持续高效发展，便是非量化但明确的成果。
南风窗：《五年规划》开篇便提到要对接国家“十五五”规划。但香港本身的法律体系、财政与市场制度与内地存在差异。如何理解“对接”？香港在哪些方面应该对接，哪些方面反而应该保留自身的特点，以更好地拉动香港及粤港澳大湾区的发展？
纪纬纹：我的理解是，“对接”，指的是香港要对接国家的发展方向和宏观政策，对接国家的大战略，而不是对接某一个非常具体的、微观的指标或者做法，也不是香港在某一种具体发展方式上与珠三角城市完全一致 。
国家对于香港和澳门一直有长期的定位，就是要利用好两制的优势，以香港、澳门所长的方面，来支持国家的发展。
香港与内地城市在许多产业活动、民生事务上会不断融合，这便要求通过《五年规划》进行规则与机制上的引导与对接。但具体到一些诸如科创指标，金融会计标准和货币制度等方面，国家也需要香港保留独特性，香港自己也需要保留这种独特性。
毕竟香港要发挥的是国内国际双循环枢纽的作用，保留独特性一方面可以更好地对接全球，以服务国家经济发展，另一方面也可以吸引国外的投资者和人才来到粤港澳大湾区。
而且粤港澳大湾区客观上有一个特点，就是投资者可以进行选择不同的制度。这是全球其他三个湾区都没有的特色，也是一种优势。
深中通道城市天际线/图源：图虫·创意
南风窗：如果规划顺利落地，香港市民在本地生活，以及粤港澳大湾区居民在跨境生活上，可能会感受到哪些具体变化？
纪纬纹：《五年规划》其实是香港一种创新的治理手段，希望能够引领相关经济持续发展，让经济更有竞争力，社会更和谐等等。
不过我们要考虑的一点是，香港其实是一个体量不小的经济体，就像一艘比较大的船。要让它改变方向，其实是需要时间的。所以也不能说，《五年规划》完成之后，香港马上会发生翻天覆地的变化。这是不现实的，我们要管理好预期。
但是变化会发生。
对于香港市民而言，比如就医等待时长会缩短，公屋轮候的时间也会下降；长者不论在香港还是在大湾区（比如中山市、江门市），都会有更多、更好的养老选择。
从整个大湾区的角度来说，未来一小时生活圈应该会深化兑现，比如高铁班次可能会越来越多，或许有机会接近地铁的模式，不需要提前购买某一班次列车，持票就可以上车。
交通的选择也会越来越多，未来几年还会陆续见到北环线、港深西部铁路等等，十月也会启用新皇岗口岸。总之人员往来和信息流通，都会更加便利。
民生之外，我们可以很明确地看到在北部都会区，特别是河套区一带，产业、科研方面的互动，资源要素的流动越来越快。过去资金跨境不方便，研发相关的实验材料、科研样本等跨境流动有限制等问题，在未来五年，也会有比较明显的改善。
总的来说，还是会看到很多变化。粤港澳三地会高度融合，大部分要素的流动会更加自由、有序流动，最终真正将粤港澳大湾区这个概念落地、成为世界上区域发展的一个品牌。
