▲2026年6月，罗雨翔在纽约皇后区介绍社区历史。新冠疫情后，这里的居民把一条大马路变成了人行步道公园 图/受访者提供，摄影：周骏挺
城市规划中的“公众参与”很多时候浮于表面，在纽约做了近十年规划师的罗雨翔并不回避这一点。但他更害怕的是城市变成一个公众看不见的黑箱——不知道一件事怎么发生、谁参与了、谁做了决定。在纽约市政府预算局和咨询机构辗转多年后，他给出了自己的答案：“只要人们还能看见这个过程，城市就还有变得更好的可能。”
01
“人不能做长远的计划”
在纽约生活了九年的城市规划师罗雨翔发现，住在这里的人大致分为两类：“喜欢纽约的，和不喜欢纽约的。”罗雨翔自认为是前者。2009年到美国读大学时，他在感恩节假期坐上去往纽约的大巴，凌晨抵达时，他惊叹“原来这就是《小鬼当家2》中那个小朋友迷失的城市”，也被其活力感染，“跟美国其他城市相比，纽约有很多移民，作为外国人，不再有异乡（漂泊）的感觉。”
此后几年，他屡屡再访纽约。“这里一个下午就可以吃到六个国家的小吃；我不是做金融的，也并非码农，纽约容得下许多不同职业的人；它的地铁比较完善，我不会开车，也可以活得开心、丰富。纽约是个非常不美国的城市。”读完哈佛大学和伦敦政治经济学院的两个硕士学位后，罗雨翔在2017年搬到纽约。
“纽约市由5个行政区组成。尽管曼哈顿经常作为城市的象征出现在新闻和影视作品中，但绝大多数的纽约人其实住在除了曼哈顿区以外的4个区中：布鲁克林区、皇后区、布朗克斯区和斯塔滕岛。”罗雨翔在《创造大都会：纽约空间与制度观察》一书中写道。
不同的社区个性迥异：“曼哈顿富裕”“布鲁克林年轻”“皇后区人种和文化非常多样”“布朗克斯是黑人区”“斯塔滕岛是保守派的聚集地”……在罗雨翔看来，这些刻板印象虽不能准确反映生活在其中的每个人，但确实能表现一些各区在统计上的主要人口特征。
硕士毕业后的九年间，罗雨翔前五年辗转于布鲁克林区，最近四年搬到了皇后区。这些年，城市发生了许多变化。他印象最深的是新冠疫情期间，纽约市政府封锁了300条马路，设置路障禁止机动车通行，供市民室外活动。“街道变成公园，餐厅在室外摆放桌椅，周末被封锁的街道很像市场。皇后区著名的34大道在疫情后被永久保留为人行街道，变成社区居民的公共空间。”
《创造大都会》有一个章节写纽约的公共空间，从布鲁克林大桥公园、高线公园这些知名地标，写到社区花园、私人公园，写到预算局为公园拨款时局内人视角的观察，最后写到疫情中城市新增的开放街道和餐厅——政府规定何处可以封路、摆摊，由申请者（比如社区组织者、商户等）承担起管理和运营的责任，极大地提高了运营效率。但罗雨翔指出，政府将这部分权力下放的同时，相当于舍弃了自己以往直接承担的关注弱势群体、维护社会公平的责任。“其成功及争议的本质是关于政府与私人之间的关系，以及个体与公众之间的关系。”
这些观察，来自罗雨翔在纽约市政府预算局和咨询机构工作多年的经验。写书时，他已经辞去了预算局的工作，在咨询机构做了五六年规划师和经济咨询师，经手项目遍布美国的三十多个地区——这与他最初的职业规划大相径庭。
罗雨翔本科读的是建筑设计，但他渐渐发觉自己对具体建筑的形态和画图“一不擅长，二不感兴趣”，“我更关注城市里的基础设施，比如公园和道路，以及影响开发的制度因素。”彼时，他对中国的城市有着极大的热情，想读博，研究深圳的城市更新，比如城中村拆迁。后来申请到的博士项目没有奖学金，他不想自费，只好放弃，匆忙在美国找工作。“当时已经5月，我只能看还有什么地方在招人。”带着“人不能做长远的计划”的感慨，他进入纽约市政府的规划局实习，做规划局与预算局之间的协调工作。两个月后，预算局释放出职位，他申请后顺利入职，开始参与纽约市公共项目的预算审核和资金分配。
▲2017年5月，罗雨翔在哈佛大学完成答辩，研究课题是深圳城市更新中宗族文化和政策因素在房地产交易中的作用 图/受访者提供
他发现自己过往的知识储备“在政府运作层面”完全用不上。入职之初，他问上司“预算有上限吗”，得到一个耐人寻味的回答：“预算关注的不是数值本身的大小，而是不同政策领域之间的对比。”在预算局，他被分在公园组，乍看需要精密计算的工作内容，实际上都与政治有关。“我们底层员工每次都会给上司价格的预算和判断，但一个项目能不能落地，要看它政治上是否符合这一届政府的价值观。”
一个让他有些愤怒的事情是，布朗克斯区的公园时有吸毒者或流浪汉将针头留在地上，公园局向预算局提出申请：雇佣一批临时工定期到公园捡针头，以免小朋友或动物受伤。这项提议未被通过。“这是一个社会问题，但它没通过的逻辑是，如果项目批了，大家都知道这个问题了，政府会难堪。”
“我的工作只是给上司提供数字，他再用政治思维忽略或否定它。我在想，为什么不直接参与到影响政治的过程中？比如帮不同的居民和社区跟政府打交道。”工作一年后，罗雨翔跳槽到一家咨询公司做规划，开始更多地与非营利组织、居民代表、慈善机构打交道，忙碌时八个项目同时在手。“我不能只是设计一栋楼，在自己的框架里做自己的事情。”
02
好的规划长什么样？
最近一次旅行，罗雨翔去了斯里兰卡。在首都科伦坡散步时，罗雨翔发现“每条路之间隔得特别远”，地图上看似相近的两点实际走下来“非常累”。
“可能是在纽约生活久了，习惯了每条路之间只隔了不到一百米。”但以规划师的视角看，故事是这样的：“19世纪，市政府开始给曼哈顿铺设路网，路网越密，成本越高，当时的市政府决定先估算铺路后周边的地产能升值多少，再让地主把这部分增值收益交还政府，用于支付修路的成本。有了这套制度，才有钱把路网修得很密。”
▲2025年8月，罗雨翔在上海读书会上进行分享 图/哈佛大学上海校友会提供
还有一次，罗雨翔偶然走进一间斯里兰卡三线城市的社区食堂——绿色的屋顶，四处都没有围挡，极其通风，本地食客就坐在其中享用着椰子米糕、蒸米粉等当地传统食物。他发现售卖食物的都是当地妇女，仔细问过后才知道这是当地政府的扶贫项目之一：“食堂、灶台都由政府建好，政府还组织了岗前培训，等她们上岗，再做宣传。等于政府把框架搭好了，商铺省去了前期投入，只需自负当日的盈亏。”
他想起十几岁时跟父亲一起在家乡湖南岳阳的千亩湖散步，走过湖边拐角，遇到一个商贩坐在地上卖菜，“我爸觉得商贩挺辛苦的，就买了几样当季蔬菜。”罗雨翔觉得小商贩“特别聪明”，“他选择摆摊的位置在一个公共厕所旁，旁边有路灯照亮，弯道使人速度放缓，而且大家上厕所的时候会在此驻留、歇脚——跟斯里兰卡社区食堂的例子乍看很不一样，但本质上都是人们用自己的创意，把基础设施用出了额外的价值。”
▲家乡湖边步道上的小贩，启发罗雨翔重新思考城市规划：基础设施可以激发人们自发地创造新的经济行为和社会关系 图/受访者提供
用规划师的眼睛审视行走过的城市，罗雨翔常常被“各个地方如何在一套规则之上形成多元面貌”触动。“我从不觉得规划师只是画图的人，规划师的本质其实是规划人与人、人与社会的关系。”在他看来，好的规划是开源的，“比方说，规划师是做好了一道菜，还是把厨房打造好，等着大家在其中创造。”
在美国做项目，规划总是被有意做得“粗糙一点”，“过程中安插很多接口。”为此，他要不断地与项目使用者聊天，了解他们的意向。有次参与收集一个南部城市滨河规划的市民意见时，他发现大家关心的不只是“滨河空间未来要建成什么样”，更重要的是，“它建成之后由谁运营”“如何长期维护”“如何持续组织公共活动。”于是，在他们的建议下，本地成立了一个新的非营利组织，接管滨河公共空间的运营。
▲2024年10月，罗雨翔在美国南部城市与当地居民交流 图/受访者提供
“我们也在继续通过运营模型和资金测算，帮助它真正生根。”这个项目对罗雨翔来说很重要，“规划师不只是被动地在已有的规则和接口中工作，也可以帮助一个城市创造新的组织、流程和参与方式，创造让空间能够长期运转下去的制度条件。”
这种“创造接口”的工作意味着大量的沟通成本。工作到第五年时，罗雨翔一度十分厌倦大半时间被项目会议占满的状态，“没空做数据分析，写报告。”
还没想好怎么解决，AI横空出世，他发现自己难以被AI取代的部分恰恰是开会及与人沟通。“项目是为人设计的，它导向人而非提供标准答案。”
罗雨翔渐渐摸索出不同地区的人的大致性格。南方人礼貌：“不喜欢你讲的东西也不会明说，只会在第二天发送的邮件中指出哪些点不好。”在纽约这样的北方城市：“讲话一定要直接，每次开完会后一定要有一个结果。”
2026年是罗雨翔在异乡的第17年。很快，“在外面生活的年头要超过在家乡的时间。”在美国待久了，他愈发觉得这是一个复杂性与多样性交织的国度。纽约也不是一个地方，“而是上百个不同社区的集合。”在中文互联网上，有关美国的新闻及讨论如火如荼，他觉得似乎哪一个都无法准确概述自己正生活于其中的社会。于是，2026年春天，他开启了自己的播客《城市传说》，想从亲身经历出发，“为大家提供一些不同的视角，而非标题中的美国。”
以下是《南方人物周刊》与罗雨翔的对话：
03
“公众参与”是装饰吗？
南方人物周刊：城市想发展某个区域，势必要抛下一部分人的利益？比如为了吸引白领而修建基础设施，房租因此上涨，本来生活在此的人被挤走了。
罗雨翔：我不能完全认同这个逻辑，但也没有解决方案。这也是我最近在持续关注的问题：怎么在经济高速发展的同时兼顾公平。纽约现任市长把过去的“经济发展副市长”改成了“经济公平副市长”——背后释放的信号是他想改变过去政府与开发商合作的模式，但具体怎么做，要看纽约是否有政治和经济力量来改变其财务模型，在一个“最资本主义”的城市里，提供最激进的劳工保障和社会福利。
现在的规划中，这类政策正越来越多地被安插进去：比如开发商想突破原有规划、多建楼层，作为交换，他们必须拿出20%至30%的房子做保障房；公园的运营也会刻意保留一些没那么高端的活动空间，而不是只服务打网球的人。做规划不能把一切都框死，要在制度和框架上有意识地给不同的人留出参与的接口。如果接口只有一种，谁都能来，最后一定是更有资源的人先到。所以有时候要设置两三种不同的接口，保证参与相对公平。
南方人物周刊：这些不同的“接口”实际运行下来有效吗？
罗雨翔：“公众参与”式的城市规划，永远无法在某个时间点结束，而是一个持续投入的过程。举个例子，我在书中写过布鲁克林大桥公园，背后其实是布鲁克林高地社区协会在推动——纽约有很多这样的社区组织。但大家会发现，富人区的组织运作得更好，穷人区就相对弱，因为组织背后终究需要人和钱支持。富人区的协会可以花12万美元雇一个全职工做事，穷人社区可能连全职工都没有，只能靠线上交流。所以纽约有一些政府资金和慈善机构，专门拨专项基金帮这些较弱、较新的组织构建能力。作为规划者，不能只把“接口”放在那让大家自己摸索，也要帮他们找到接口，在他们刚起步时扶持一下，等稳住了再去做下一个。
▲罗雨翔初到纽约时住在布鲁克林高地长廊附近，与曼哈顿金融城隔水相望。《创造大都会》的一个章节以这条长廊为切入点，分析了纽约街区协会背后的社会关系与经济制度 图/受访者提供
南方人物周刊：你在最近的播客中质疑过“公众参与是否只是合法性的装饰”。现在有答案了吗？
罗雨翔：很多时候“公众参与”确实浮于表面，但就城市这个尺度而言，能被看见本身就很重要——否则它就变成了黑箱，你不知道一件事是怎么产生的、谁参与了、谁做了决定，哪怕做决定的人给出的理由冠冕堂皇，也比一个公众一无所知的黑箱组织要好。
我在预算局工作的时候见过很多矛盾、嘈杂的场面。这恰恰说明人们还在关心它、还在发声，证明这个城市是活的。哪怕公众参与不够真诚、漏洞很多，它至少给了人们一个看到规划过程的机会。看到问题，就有可能推动它改变，也许十年后会越来越好。
我不会把公众参与浪漫化。它很多时候确实是一种表面的装饰，但我更害怕的是城市陷入一个看不见的黑箱状态。只要人们还能看见这个过程，城市就还有变得更好的可能。
南方人物周刊：无论是在预算局，还是在咨询公司，你觉得一个项目落地时，谁的利益在多方博弈中更容易被看见和满足？你在其中扮演什么角色？
罗雨翔：有钱人的利益肯定更容易被听见。这也是美国政治最大的痛点之一：公司也被视为“人”，可以“说话”，钱多的一方声音更大。
做规划时，我发现可以通过规则设计，帮普通居民或穷人争取发声的位置——比如要求市长到场开会、邀请媒体，让一件事变成公共事件。作为规划师，我们要做的就是创造这些“口子”，让大家有机会交流、被彼此听见，同时能讲清楚更宏大的脉络。我参与过一个黑人社区的规划项目，那里很多房子非常破败，被政府收走。我们想在那里建一些新建筑，但不能太高端——一是不像当地社区，二是市场也撑不起来，所以设计了三四层的住宅楼。方案拿到居民大会上，大部分人喜欢，但一部分黑人阿姨强烈反对：三四层住宅让她们想起1950年代政府建的贫民窟，她们只希望我们建个商店或超市就够了。我们向她们解释：这个地方的人口在流失，没有住宅，商业也撑不起来。慢慢地，情绪安抚下来了。规划师做的不只是提供情绪价值、安抚不同意见，得把道理讲明白。
南方人物周刊：最心累的部分是什么？
罗雨翔：一开始肯定是文化冲击——要面对这么多人当面表达想法，还要提供情绪价值，让每个人都觉得被听见。有人会用二十多分钟讲一件很小的事，你得听讲，让他觉得被尊重，才能建立信任。这时候，规划也变成了一种社区工作，我觉得规划的本质，就是创造一个让大家信任你的空间：如果大家不愿意表达，这个项目就失败了。
